Výjimky ze zákazu jiné výdělečné činnosti příslušníků bezpečnostních sborů nemohou být stanoveny „pouhým“ interním aktem

Plénum Ústavního soudu (soudkyně zpravodajka Milada Tomková) vyhovělo návrhu Nejvyššího správního soudu a zrušilo k 1. červenci 2019 § 48 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 530/2005 Sb.

Návrh na zrušení předmětného ustanovení podal Nejvyšší správní soud (navrhovatel) v souvislosti s řízením o kasační stížnosti žalobkyně, která byla propuštěna ze služebního poměru ředitelem Hasičského záchranného sboru hl. m. Prahy z důvodu provozování podnikatelské činnosti (vedení účetnictví pro společenství vlastníků jednotek, jehož je žalobkyně členkou), čímž mělo dojít k porušení napadeného ustanovení zákona o služebním poměru.

Napadené ustanovení zní: „Příslušník nesmí vykonávat jinou výdělečnou činnost než službu podle tohoto zákona; toto omezení se nevztahuje na případy uvedené v § 29, 31 a § 33 písm. a) a na další činnosti stanovené interními akty vydanými řediteli bezpečnostních sborů“.

Uvedené zákonné výjimky ze zákazu na žalobkyni nedopadají, v řízení tak šlo o spor o aplikaci výjimky stanovené nikoliv zákonem, ale pokynem generálního ředitele Hasičského záchranného sboru České republiky ze dne 28. 3. 2013, podle jehož čl. 1 odst. 1 písm. f) se zákaz výdělečné činnosti podle § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru nevztahuje na správu vlastního majetku.

Ředitel Hasičského záchranného sboru hl. m. Prahy i Městský soud v Praze shodně dospěli k závěru, že v případě žalobkyně o správu vlastního majetku nejde. Navrhovatel se domnívá, že způsob, kterým byla výdělečná činnost žalobkyni zakázána, je v rozporu s ústavním pořádkem, zejména kvůli rozporu s výhradou zákona.

Zákaz jiné výdělečné činnosti příslušníků bezpečnostních sborů zakotvené v napadeném ustanovení je podle něj omezením základního práva na svobodnou volbu povolání, práva podnikat a získávat prostředky pro své životní potřeby prací dle čl. 26 Listiny základních práv a svobod. Takové omezení je však možné pouze zákonem, nikoliv interním aktem.

Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh je důvodný a napadené ustanovení nemůže z hlediska jeho souladu s požadavkem výhrady zákona při stanovování mezí základních práv obstát.

Z hlediska posouzení ústavnosti napadeného ustanovení jsou optikou tvrzeného porušení výhrady zákona relevantními ustanoveními čl. 4 odst. 1 Listiny, podle něhož „povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod“, resp. čl. 4 odst. 2 Listiny, podle něhož „meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou základních práv a svobod […] upraveny pouze zákonem“. Podle čl. 2 odst. 3 Listiny pak platí, že „každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá“.

Zákonodárce osobám ve služebním poměru v bezpečnostních sborech paušálně zakázal výkon jakékoliv výdělečné činnosti, zároveň připustil výjimky z tohoto zákazu, ovšem jejich obsah a rozsah zcela ponechal na interním aktu vydaném ředitelem příslušného bezpečnostního sbo­ru.

Na posouzení ústavnosti napadeného ustanovení nic nemění skutečnost, že tyto výjimky aktuálně v interních aktech obsaženy jsou, protože Ústavní soud neposuzuje rozsah či přiměřenost těchto výjimek, ale způsob jejich zákonného zakotvení.

Ústavní soud připomíná, že tato situace je analogická té, kterou se zabýval při posuzování zmocňovacích ustanovení v zákonu o elektronické evidenci tržeb. Pokud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/16 shledal Ústavní soud protiústavním zákonné zmocnění pro nařízení vlády z důvodu příliš obecných a nedostatečným mezí, resp. kritérií umožňujících vládě stanovovat výjimky z povinnosti elektronické evidence tržeb, tím spíše nemůže z ústavního pohledu obstát jako ústavně souladné zmocnění, které neobsahuje kritéria vůbec žádná.

Napadená právní úprava tak nikterak nezaručuje, že pro všechny případy, které jsou svou podstatou obdobné, budou meze práva dle čl. 26 Listiny stanoveny taktéž obdobně. Např. jednotliví ředitelé bezpečnostních sborů mohou stanovit výjimky odlišně, aniž by pro danou odlišnost existoval mezi jednotlivými bezpečnostními sbory jakýkoli rozumný důvod. Tudíž i z hlediska zachování rovnosti v právech, resp. zákazu svévole (čl. 1 Listiny) je nezbytné, aby byla dodržena výhrada zákona při omezování základních práv.

Ústavní soud odložil derogační účinky nálezu, aby dal zákonodárci dostatečný prostor napadené ustanovení formulovat ústavně konformně. Zrušením napadeného ustanovení již okamžikem zveřejnění nálezu ve Sbírce zákonů by totiž došlo k právní nejistotě ohledně existence zákazu výdělečné činnosti pro příslušníky bezpečnostních sborů, neboť při vstupu do služebního poměru by sice bylo dle § 13 zákona o služebním poměru formálně vyžadováno, aby uchazeč jinou výdělečnou činnost nevykonával, zároveň by však již nebylo možno příslušníka bezpečnostního sboru ze služebního poměru propustit, pokud by začal v průběhu služebního poměru vykonávat jakoukoli (v důsledku derogace nijak nelimitovanou) výdělečnou činnost.

Takový právní stav se jeví jak z hlediska možného střetu zájmů, tak i z hlediska zájmu na řádném výkonu služby, jako nežádoucí a nepřiměřený.

V mezidobí od vyhlášení tohoto nálezu až do doby účinnosti nové právní úpravy pak jsou správní soudy sice formálně povinny aplikovat napadené ustanovení jakožto platnou součást právního řádu, zároveň jsou však povinny s ohledem na čl. 4 Ústavy České republiky poskytovat ochranu základním právům účastníků řízení, a nacházet spravedlivou rovnováhu mezi zájmem na řádném výkonu služby v bezpečnostních sborech, na straně jedné, a právy příslušníků bezpečnostních sborů, která jsou zrušenou právní úpravou omezována, na straně druhé.

Jinými slovy, pokud zákonodárce rezignoval na vyvážení těchto zájmů, ale stanovení mezí bez dalšího delegoval na interní akty řízení, jsou soudy povinny tyto hranice dočasně nalézat do doby, než je stanoví sám zákonodárce přijetím nové právní úpravy.

Celý nález ústavního soudu je přílohou článku.