K přesčasům „zdarma“
Minulý týden Ústavní soud zamítl návrh na zrušení části zákona o služebním poměru v části umožňující nařídit příslušníkovi v důležitém zájmu služby, výkon služby v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce zdarma.
K přesčasům příslušníků „zdarma“ po té, co ústavní soud neshledal ustanovení § 112 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb. o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ústavně nekonformním Problematiky se dotýká nejobecněji čl. 28 Listiny základních práv a svobod, Ú.Z.č 2/1993 Sb. ve znění Ú.Z. č.162/1998 Sb. (právo na spravedlivou odměnu za práci a na uspokojivé pracovní podmínky v rámci podrobnějších podmínek , stanovených zákonem). Podrobnosti jsou upraveny zákonem č.361/2003 Sb. o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“) v ustanoveních § 54 odst. 1 (právo nařídit službu přesčas v důležitém zájmu služby v rozsahu do 150 hodin ročně), odst. 2 (právo prolomit limit dle odst. 1 při vyhlášení krizového stavu dle zákona č.240/2000 Sb. o krizovém řízení ve znění pozdějších předpisů, nebo ve výjimečných případech ve veřejném zájmu), odst. 3 ( přesčas je služba vykonávaná nad základní dobu služby mimo rámec směn) a § 112 odst. 2 (stanovení služebního příjmu s přihlédnutím k případné službě přesčas v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce).
Z § 54 odst. 3 zákona odvozuje JUDr. Tomek v komentovaném znění zákona (ANAG), že za službu přesčas nutno považovat každou službu, konanou mimo předem stanovený harmonogram směn. Vzhledem k matematicky poněkud zázračnému znění § 53 odst. 5 zákona (v HZS ČR je za 16 ti hodinovou směnu považován časový úsek 24 hodin, z něhož 16 hodin je považováno za výkon služby a 8 hodin je služební pohotovost na služebně), by však podle mého názoru za přesčas měla být považována i služba v rámci „dělené“ hasičské směny, je-li příslušník povolán k výkonu služby z pohotovosti na služebně, kterou je směna rozdělena. Běžný výjezd z noční pohotovosti na služebně je službou přesčas, protože jde o službu nad rámec základní doby služby v týdnu ( 37,5 hodiny, viz § 52 odst.1 zákona). HZS ČR však, zřejmě s přihlédnutím k ustanovení § 126 odst. 3 zákona (nárok na služební příjem za výkon služby v době pohotovosti) v aplikační praxi tyto výjezdy vykládá tak, že o žádný přesčas nejde a nezapočítává tedy takto odsloužené hodiny do ročního limitu 150 hodin přesčasů, které je příslušníkovi možno nařídit (tady je určitý rozpor mezi dikcí § 54 a § 112. O službu přesčas nepochybně jde a musí být zahrnuta do limitu stanoveného v § 54. Jenže § 112 předpokládá, že služební příjem zahrnuje 150 nezaplacených hodin služby přesčas. To není problém pouze HZS, ale problém obecný). Vzniká tak zcela zvláštní kategorie přesčasů-nepřesčasů, což je neméně bizarní, než stanovování složek služebního příjmu na dobu určitou, kterým se HZS ČR odlišuje od všech ostatních bezpečnostních sborů, i když jsou v režimu stejného zákona.
Co se týká zákonné podmínky, že službu přesčas lze nařídit v důležitém zájmu služby (§ 54 odst. 1 zákona), nemohu se ztotožnit s názorem čím dál většího počtu služebních funkcionářů, že za důležitý zájem služby je nutno považovat cokoliv, co nařídí služební funkcionář a že v bezpečnostních sborech, zřízených ve veřejném zájmu, se za službu ve veřejném zájmu považuje v podstatě cokoliv. Tyto názory by v konečném důsledku znamenaly, že omezující limit dle odst. 1 je pouze formální a de facto jej lze libovolně překračovat. Nesprávnost takových názorů nejlépe dokazuje text ustanovení § 54 odst.2 zákona, kterým zjevně zákonodárce sleduje cíl umožnit sice prolomení ročního limitu přesčasové služby, avšak vědom si možnosti zneužívání této možnosti, váže ji na splnění konkrétních podmínek, a to buď na podmínku vyhlášení krizového stavu podle zákona č. 240/2000 Sb. o krizovém řízení, nebo na podmínku výjimečnosti situace, která si vyžaduje službu přesčas ve veřejném zájmu. Cituji: „Jestliže bude vyhlášen krizový stav podle zvláštního předpisu nebo ve výjimečných případech ve veřejném zájmu, lze příslušníkovi nařídit po dobu krizového stavu nebo po nezbytnou dobu ve veřejném zájmu službu přesčas i nad rozsah stanovený v odstavci 1.“ Tento text, přes vágnost pojmu „ve veřejném zájmu“, by měl být pojistkou proti zneužívání oprávnění nařizovat přesčasovou službu z jakýchkoliv důvodů, resp. používat formulaci „v důležitém zájmu služby“ jako generální oprávnění k nařizování přesčasů, bez podrobnějšího odůvodnění. Absence čárky v úvodu § 54 odst. 2 mezi slovy „ předpisu“ a „nebo“, by mohla navozovat dojem, že podmínkou pro nařízení přesčasu nad roční limit je buď vyhlášený krizový stav podle zákona o krizovém řízení, nebo (opět) krizový stav, již ne podle krizového zákona, nýbrž „pouze“ ve výjimečných případech ve veřejném zájmu. Takový výklad však za správný nepovažuji, neboť v závěrečné části textu § 54 odst. 2 se rozlišuje mezi krizovým stavem a jinou situací (…“lze příslušníkovi nařídit po dobu krizového stavu a nebo po nezbytnou dobou ve veřejném zájmu…“).
Klíčovým pro realizaci oprávnění nařizovat přesčasy je podle mého názoru každopádně nejen důležitý zájem služby a veřejný zájem (o krizovém stavu ani nemluvě), ale nemělo by být opomíjeno ani hledisko mimořádnosti a nezbytnosti (viz „ po nezbytnou dobu ve výjimečných případech ve veřejném zájmu“).
Možná se mé názory jeví jako příliš pesimistické, ale při pokračujícím trendu snižování reálné a dokonce i nominální mzdy v kombinaci se snižováním početních stavů příslušníků musí zákonitě nakonec dojít k situaci, kdy na řádné směně dle pravidelného harmonogramu služeb nebude dostatečný „bezpečnostně minimální početní stav“ příslušníků a služebnímu funkcionáři proto nezbude jiná možnost, než nařídit službu přesčas příslušníkům střídané směny k posílení nastupující směny. Takový postup by se mohl stát nikoliv mimořádností, nýbrž pravidlem a postupem předem plánovaným. To by do značné míry popíralo smysl ustanovení § 52 a 53 zákona (základní doba služby v týdnu a rozvržení doby služby) a vedlo by to k dominovému efektu, kdy by se takto v podmínkách HZS ČR musely v podstatě pravidelně posilovat směny A,B, i C. Přesčasy by tedy zcela ztratily charakter mimořádnosti a v podstatě by se jimi pravidelně a plánovaně obcházel zákon, co se týká doby služby v týdnu. Argumentům tvůrců zákona, že příslušníkům bude ustanovení § 112 odst. 2 (zahrnutí přesčasů do 150 hodin ročně do služebního příjmu „předem“) kompenzováno např. zvýšeným tarifem, nebo i jinými výhodami a že takové řešení m.j. pomůže odbourat administrativu „kolem přesčasů“, nastavuje současná praxe nepříjemné zrcadlo.
Každopádně, jak shora uvedeno, neměly by se přesčasy nařizovat automaticky, resp. skrytě plánovaně k posilování početně nedostatečných směn. Z hlediska postavení a především úkolů HZS ČR, vymezených zákonem o požární ochraně a zákonem o HZS ČR, sice tuto praxi mohu chápat, protože početní stavy zejména na výjezdu se namísto doplňování opakovaně snižovaly, nemohu se s ní ale v žádném případě ztotožnit.
Zneužívání přesčasové služby, ať už „zdarma“ do limitu 150 hodin ročně, nebo „placené“ nad rámec limitu, hrozí narůstáním. To by vedlo k neúměrnému přetěžování příslušníků HZS ČR především „na výjezdu“, tím m. j. i k narůstání rizika nesprávných rozhodnutí a postupů při zásahu, tím k většímu ohrožování životů a zdraví zachraňovaných občanů a v neposlední řadě i k většímu ohrožení zdraví a životů samotných příslušníků, o možných až devastujících dopadech na jejich rodinný život nemluvě. Za nařizování přesčasů v důležitém zájmu služby by se podle mého názoru nemělo považovat např. vysílání příslušníků na různá školení, kurzy, výcvik, soutěže v požárním sportu apod. V první řadě by se tak nemělo činit proto, že jde o činnosti nikoliv mimořádné, nýbrž dopředu plánovatelné, nejde ani o činnosti v režimu krizového stavu a nejde ani přímo o činnosti ve veřejném zájmu, nýbrž „pouze“ o činnosti, směřující k zajištění běžných provozních záležitostí (k požárnímu sportu si dovolím malou odbočku, považuji jej za určitý přežitek, a to nejen z důvodů změn ve vývoji činnosti hasičů, ale i z ekonomických důvodů). A nemělo by se tak dít i proto, že příslušníci ve směnném provozu se oprávněně cítí znevýhodněni oproti příslušníkům „denní směny“, kteří např. školení zpravidla absolvují v době své řádné služby. Obdobně se cítí znevýhodňováni příslušníci, kteří musí sloužit přesčas a do limitu 150 hodin je jim služební příjem stanoven podle ustanovení § 112 s přihlédnutím k těmto přesčasům, oproti svým kolegům, kteří přesčas neslouží. To vede k rozdílům v odměňování mnohdy i za zcela stejnou službu, konkrétně k rozdílům, vyčíslitelným v hodinovém služebním příjmu, kteroužto kategorii zřejmě právě proto zákon nezná, jakkoliv je podle mého názoru kategorií z hlediska odměňování za kvantitu odvedené práce nejobjektivnější. Přestože zákon pojem hodinový služební příjem nezná, dávám ke zvážení, zda při porovnání služebního příjmu příslušníka který přesčasy slouží se služebním příjmem kolegy, kterému přesčasy nejsou nařizovány (jde-li o stejnou službu), nejde o porušování zásady nároku na stejný služební příjem za stejnou službu, nebo za službu stejné hodnoty, viz ustanovení § 112 odst. 3 zákona.
Za oprávněné nařízení přesčasů považuji např. situaci, kdy požár, či jiná mimořádná událost spadá časově do období střídání směn a je tedy nutno aspoň po nějakou dobu mít nasazenu jak směnu nastupující, tak i tu, která končí, nebo větší a rozsáhlejší požár, chemickou či jinou havárii, lokální záplavu, byť nedojde k vyhlášení krizového stavu apod., protože právě v těchto situacích je veřejný zájem na nařízení přesčasové služby evidentní a nezpochybnitelný. V takových situacích je proto běžné, že se slouží přesčas, včetně eventuálního povolání „záloh“, to jest příslušníků, kteří mají nepřetržitý odpočinek mezi jednotlivými směnami. Takový přesčas také příslušníci automaticky akceptují, protože vědí, že takovéto situace jinak řešit nelze.
Závěrem připomínám, že ve sněmovně při projednávání zákona padaly i návrhy na přihlédnutí k veškeré službě přesčas při stanovení služebního příjmu a že zákon obsahoval původně roční limit přesčasů 300 hodin, což se na nátlak OSH a NOSP (m. j. ostrý spor předsedy OSH Mühlfeita se stínovým MV Langerem ve VOB sněmovny, až předseda Vidím hrozil, že nechá předsedu OSH vyvést ze sněmovny) podařilo při novelizaci zákona alespoň snížit na polovinu. Zrušila se ovšem i část příplatků, např. za službu v sobotu a v neděli, se slibem politiků, že to bude bohatě kompenzováno výrazným navýšením platů až o 66% (!) a paušálním zvýšením základního tarifu o 10% u „směnových“ příslušníků atd. To vše se dělo za situace, kdy bylo slibováno nejen velké zvýšení služebních příjmů (nakonec v době účinnosti zákona v průměru jen o 8,5%), ale i navyšování počtu příslušníků, přičemž opak je v současné době pravdou.
K negativnímu nálezu ústavního soudu po dvouletém posuzování stížnosti skupiny poslanců „na přesčasy zdarma“, iniciované UBS, mohu jen říci, že jsem před dvěma lety kolegům z UBS sdělil svůj pesimistický odhad, který se bohužel naplnil, přesto si zaslouží spíše ocenění, než úšklebky, že to zkusili. Větší šanci bych za normálních okolností spatřoval v dotažení případu na evropskou soudní úroveň, v době světové ekonomické krize však nelze vyloučit, že ani ve Štrasburku se příslušníci spravedlnosti, jak ji vnímají oni, nedočkají. A hovoří-li nyní někteří poslanci o nutnosti novelizovat zákon, lze se jen modlit, aby k tomu nedošlo v současném volebním období, protože novela by ze stejného důvodu, z jakého nedávám moc šancí postupu „přes Evropu“, nepřinesla příslušníkům zlepšení odměňování, nýbrž opak, o úpravě výsluhových náležitostí ani nemluvě. K tomu stačí veřejnost naladit připomenutím vysokých výsluh top managmentu bezpečnostních sborů a nikoho by nezajímalo, že běžný hasič se vzhledem k nezapočítání tisíců hodin, strávených za život v pohotovosti na služebně, nedostane po třiceti letech ani na výši průměrného platu v ČR. Mimochodem, proto OSH při přípravě nového zákona o služebním poměru i jeho prvních novel nejednou konzultoval i s poslanci Kalouskem a Severou jejich snahy o určité rozumné zastropování výsluhového příspěvku, které sněmovna neschválila. Mangerská lobby se zjevně tehdy co se týká účasti na jednání s poslanci všech stran řídila myšlenkou není důležité zúčastnit se, ale zvítězit.
Ostatně soudím, že hasiči patří do první skupiny zvláštního („rizikového“) příplatku.
JUDr. Vladimír Mühlfeit – převzato z www.osh.cz
